Hoja de ruta para implementar la Enmienda de Kigali en México Parte 1

En Aerosol La Revista mostraremos en dos partes este documento que fue publicado por La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) como parte de las actividades habilitadoras para ejecutar la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal en México, a través de la cual se reducirá el consumo de hidrofluorocarbonos (HFC), potentes gases de alto impacto para el clima.

Es un escrito que presenta el “camino a seguir” por México para implementar la Enmienda de Kigali y se fundamenta en el diagnóstico nacional sobre uso, consumo y distribución sectorial de HFC. Además, tiene en cuenta los resultados del análisis del marco jurídico nacional para el control del consumo de sustancias reguladas por el Protocolo de Montreal y sus enmiendas.

Fue diseñado con un enfoque sectorial estableciendo acciones a corto, mediano y largo plazo con el objetivo de cumplir las metas de reducción con las cuales México se ha comprometido. La implementación de la enmienda estará alineada con las acciones que nuestro país emprende para contrarrestar el cambio climático.

La reducción de HFC contribuirá a cumplir las metas de mitigación establecidas como Contribuciones Nacionalmente Determinadas en el Acuerdo de París. Además, se promoverán sinergias con otras agendas de relevancia nacional, como las de eficiencia energética y gestión de residuos. De esta forma, no sólo se reducirá el consumo de HFC, sino que la enmienda funcionará como plataforma de bienestar en el país, al tiempo que apoyará la consecución de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de la Organización de las Naciones Unidas.

CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES

1.1 Los HFC en contexto

Los hidrofluorocarbonos (HFC) son sustancias químicas empleadas principalmente como refrigerantes en sistemas de refrigeración y aire acondicionado (RAC) domésticos, comerciales e industriales. También se utilizan como agentes de soplado para la fabricación de espumas de poliuretano, como propelentes de productos en aerosol y extintores de fuego, y como solventes. Los HFC tienen, en general, características idóneas en sus aplicaciones, con excepción de presentar un alto potencial de calentamiento global (PCG), por lo que contribuyen al cambio climático.

De acuerdo con estudios científicos, la reducción de HFC podría contribuir a evitar el incremento de entre 0.35°C y 0.5°C de la temperatura media global prevista para 2100 (Xu et al., 2013).

Hoy día, los HFC se usan de manera global como parte de una larga transición por la que han cruzado en todo el mundo esta clase de sustancias desde la década de 1950, aproximadamente, cuando comenzaron a utilizarse los clorofluorocarbonos (CFC), que resultaron ser sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAO). Con los hallazgos realizados entre los setenta y los ochenta, que evidenciaron la formación del agujero en la capa de ozono, la comunidad internacional se movilizó como nunca, lo que condujo a la firma del Convenio de Viena para la Protección a la Capa de Ozono, y posteriormente, en 1987, a la creación del Protocolo de Montreal (PM), acuerdo multilateral diseñado para hacer frente al deterioro de la capa de ozono controlando el consumo y la producción de SAO. A partir de este Protocolo, los CFC fueron sustituidos en su mayoría por hidroclorofluorocarbonos (HCFC), que contienen menos átomos de cloro, principal elemento agotador del ozono estratosférico. México fue el primer país en firmar este instrumento internacional e históricamente ha cumplido de manera adelantada sus compromisos.

En la actualidad, se ha eliminado de manera definitiva el consumo de CFC, tetracloruro de carbono (TCC), halones y bromuro de metilo (BrMe), y gran parte de los HCFC. Con estas acciones, para 2018 se ha eliminado 99% de las SAO. A nivel mundial, se han logrado eliminar con éxito los CFC y la mayor parte de los HCFC. No obstante, a la par se ha incrementado el consumo de HFC (UNIDO, 2018e), los cuales no dañan la capa de ozono pero sí contribuyen de manera significativa con el cambio climático, debido a su alto PCG. Por ello, es necesario un nuevo reemplazo por alternativas de menor impacto climático, entre las que destacan las hidrofluorolefinas (HFO), así como otras alternativas naturales, que incluyen CO2, algunos hidrocarburos y amoniaco. 

1.2 Enmienda de Kigali y las obligaciones

de México

El PM es considerado el acuerdo ambiental multilateral más exitoso en la historia, debido al doble impacto positivo que ha tenido sobre la capa de ozono y la mitigación del cambio cli mático. Ha sido ajustado y enmendado con el paso del tiempo para acelerar los calendarios de eliminación y reducción gradual, introducir otras medidas de control y actualizar la lista de sustancias controladas. Como prueba de la constante dinámica de este acuerdo, que cuenta con ratificación universal, en la XXVIII Reunión de las Partes del Protocolo de Montreal (MOP), celebrada en la ciudad de Kigali, Ruanda, en octubre de 2016, se tomó la decisión histórica de adoptar una enmienda para reducir el consumo y la producción de HFC, añadiéndolos a la lista de sustancias controladas. La Enmienda de Kigali (EK) señala que todos los países se han comprometido a lograr objetivos jurídicamente vinculantes que exigen reducciones graduadas y la producción de HFC. Para países en desarrollo, como México, el acuerdo especifica que los sistemas de concesión de licencias para la importación y exportación de HFC deben entrar en vigor a más tardar el 1 de enero de 2021. Debido a que los HFC tienen impacto sobre el clima global, las reducciones de consumo se medirán en términos de dióxido de carbono equivalente (CO2e), con base en los PCG de cada sustancia controlada. El calendario de reducción de HFC para México establece que deberá congelar su consumo en 2024, tomando como línea base el promedio de consumo de HFC en el periodo de 2020 a 2022, añadiendo 65% de la línea base de HCFC. En la Tabla 1 se indican las metas que México deberá cumplir a fin de recibir 80% de la línea base para el 2025.

A mediados de los setenta, el mexicano Mario Molina descubrió, junto con los investigadores Frank Sherwood Rowland y Paul Crutzen, que la liberación de ciertos gases industriales, los CFC, causaba el adelgazamiento de la capa de ozono estratosférica que protege a la Tierra de los rayos ultravioleta del sol. En 1995, Mario Molina y sus colegas recibieron el Premio Nóbel de Química por sus descubrimientos, que han sido determinantes para el porvenir de la atmósfera terrestre y de la vida en general.

CAPÍTULO 2 ANÁLISIS LEGISLATIVO

1.3 Agendas transversales

La implementación de la EK está alineada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y ayudará a alcanzar los objetivos de Acción por el clima, Energía asequible y no contaminante, Producción y consumo responsables, y Trabajo decente y crecimiento económico, así como Industria, innovación e infraestructura. En el Diagrama 2 se esquematiza la relación con las agendas de política nacional.

La Enmienda de Kigali entró en vigor a nivel global el 1 de enero de 2019, tras la ratificación de por lo menos veinte países. La ratificación de México ocurrió el 25 de septiembre de 2018 y su decreto promulgatorio se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 30 de noviembre de 2018.

Con el objetivo de identificar los elementos clave para una implementación exitosa de la EK, se llevó a cabo un análisis (UNIDO, 2019a, 2019b) de la legislación vigente en todos sus niveles, incluyendo la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación federal sobre la organización de la Administración Pública Federal, así como las leyes y los reglamentos relativos al cuidado y la protección del ambiente, las cuales contienen las obligaciones que los particulares deben cumplir al respecto del Protocolo de Montreal, que forma parte del Convenio de Viena. En particular, se determinaron las modificaciones que se deben hacer en el marco legal actual para dotar a las autoridades competentes de facultades para cumplir con las obligaciones adquiridas por México al firmar la Enmienda de Kigali. A partir del análisis del marco legislativo, se plantean dos opciones para el control de HFC, la primera a través de una extensión de la regulación vigente en México para el control de HCFC. Con respecto a éstos, las obligaciones impuestas por el PM se han implementado como se explica a continuación.

Obligaciones de México como parte de la EK: 

• Establecer una línea base de consumo anual, expresada en toneladas de CO2 equivalente. El consumo es considerado resultado de la sumatoria de la producción interna más las importaciones menos las exportaciones que se realicen en un año calendario. 

• Cumplir con las metas de reducción de consumo de HFC establecidas en el calendario de la EK (ver sección 1.2). 

• Crear un sistema de cuotas o cupos máximos anuales, que será la cantidad máxima de toneladas de CO2 equivalente de HFC que se permitirá importar durante un año calendario.2 

• Imponer como regulación al particular la obtención de un permiso para importar HFC como parte de la cuota que se le haya asignado al inicio del año calendario.  

2 Artículo 4B de la Enmienda de Kigali (MOP28, 2016).

De acuerdo con el calendario de eliminación de sustancias controladas por el Protocolo de Montreal, se establecieron de manera oportuna las líneas base de consumo de las diversas SAO. La obligación de establecer un sistema de cuotas para SAO se ha cumplido en ejercicio de las facultades conferidas a la Dirección General de Gestión de la Calidad del Aire y Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (DGGCARETC), en las fracciones XIV y XXIX del artículo 30 del reglamento interior de la SEMARNAT (RISEMARNAT) vigente, y se establecieron dos permisos para la importación de las sustancias reguladas: uno que debe otorgar la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), en cumplimiento del Acuerdo de CICOPLAFEST31, debido a las propiedades de peligrosidad y toxicidad de las sustancias; y otro que debe emitir la Dirección General de Gestión Integral de 

Materiales y Actividades Riesgosas (DGGIMAR), en relación con el efecto de dichas sustancias en el ambiente.

La ruta de modificaciones regulatorias para implementar la EK en México se plantea en estricta concordancia con el marco regulatorio para el control de HCFC. Esto permitiría aprovechar las capacidades desarrolladas para su control a lo largo del tiempo y evitar complicaciones de gestión a los particulares. Para lograr este objetivo se tendrían que modificar las fracciones XIV y XXIX del artículo 30 del RISEMARNAT, de modo que queden así:

XIV.- Diseñar y aplicar las políticas nacionales y la normatividad emanada de las disposiciones del Protocolo de Montreal, así como cualquier otro convenio o tratado internacional que regule sustancias agotadoras de ozono, sustancias con potencial de calentamiento global y en general, gases nocivos para el medio ambiente y las enmiendas respectivas;

XXIX.- Asignar cuotas para la importación de sustancias controladas por el Protocolo de Montreal, así como cualquier otro convenio o tratado internacional que regule sustancias agotadoras de ozono, sustancias con potencial de calentamiento global y en general, gases nocivos para el medioambiente y solicitar información sobre el uso de dichas sustancias;

       Posteriormente, se deberán agregar al Acuerdo de CICOPLAFEST las fracciones arancelarias que controlan la importación y exportación de HFC en México. Esta modificación se reflejaría en la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, y permitiría que la Administración General de Aduanas (AGA) ejercite sus facultades de verificación. Asimismo, la DGGIMAR de SEMARNAT continuaría emitiendo la autorización de importación, con fundamento en la fracción X del artículo 29 del RISEMARNAT, por tratarse de materiales peligrosos. La segunda opción para el control de HFC es a través del “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de la SEMARNAT”, para el control de ciertas sustancias que por sus propiedades pueden tener efectos sensibles para el ambiente.

Considerando la posibilidad de simplificar los trámites para los particulares, podrían agregarse a este acuerdo las sustancias controladas por la EK. Así, sólo la SEMARNAT, a través de sus direcciones generales, autorizaría las cuotas anuales y las importaciones de HFC. Esta alternativa necesitaría las modificaciones del RISEMARNAT ya planteadas, pero evitaría la inclusión de HFC en el Acuerdo de CICOPLAFEST. En el Diagrama 4 se presentan de manera esquemática las dos opciones propuestas, que cumplen con las obligaciones contempladas en el PM y su EK, con mecanismos de control confiables para el país. Independientemente de la ruta que se pretenda seguir, se debe considerar la modificación al artículo 414 del Código Penal Federal.

CAPÍTULO 3 DIAGNÓSTICO

El consumo de HFC en México ha crecido de 2007 a 2017 con una tasa media de crecimiento anual de 14.5%, al pasar de 12.75 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MtCO2e) a 49.43 MtCO2e durante este periodo (Figura 1). Esto es resultado de la contundente eliminación de HCFC tras la implementación del Plan Nacional de Eliminación de HCFC (HPMP, por sus siglas en inglés), así como de la creciente demanda de sistemas RAC domésticos, residenciales e industriales (UNIDO, 2019c).

En 2017, los HFC puros o en mezclas que más se consumieron en México fueron: R-410A (22.75 MtCO2e), empleado sobre todo en el sector de aire acondicionado estacionario (AC, por sus siglas en inglés). HFC-134a (11.84 MtCO2e), utilizado principalmente en el sector de aire acondicionado automotriz (MAC, por sus siglas en inglés) y en refrigeración doméstica. R-404A (7.16 MtCO2e), consumido en el sector de refrigeración comercial.

HFC-245fa (4.52 MtCO2e), empleado en la fabricación de espumas rígidas de poliuretano (PU). Estas cuatro sustancias representan alrededor de 93% del consumo nacional y son, por tanto, prioritarias en la implementación de la Enmienda de Kigali (Figura 2). En México, los HFC se consumen principalmente en dos segmentos de mercado, como refrigerantes en sistemas RAC y un conjunto de aplicaciones industriales, que incluyen agentes de soplado para espumas, propelentes para productos en aerosol y protección contra incendios, así como solventes. Los principales sectores que consumen HFC son AC, refrigeración comercial, MAC y espumas, que en total representan 91% del consumo total nacional de HFC. La distribución sectorial completa se detalla en la Figura 3. México es un líder global en la manufactura de equipos originales (OEM, por sus siglas en inglés), así como de diversos productos que utilizan HFC. En el Diagrama 5 se muestra la distribución regional de los principales sectores. En las siguientes subsecciones se presenta el análisis realizado en 2017 para cada sector que consume HFC. En el caso de aquéllos relacionados con los sectores RAC, se ha empleado la categorización sectorial de la American Society of Heating, Refrigerating and Air-Conditioning Engineers (ASHRAE, por sus siglas en inglés) (UNEP, 2015).

3.1 Aire acondicionado estacionario (AC)

El sector AC representa el mayor consumo de HFC a nivel nacional, con 24.85 MtCO2e durante 2017. La sustancia más consumida en este sector es el R-410A (92% del sector), seguido del HFC-134a (6%) y el R-407C (2%). El consumo de este sector es atribuible al gran número de empresas OEM, en particular de equipos tipo paquete y de sistemas de ductos, además de enfriadores (chillers) de aire acondicionado, todos cargados principalmente con R-410A. Lo anterior se refleja en el hecho de que México es el tercer exportador de sistemas de aire acondicionado a nivel mundial (OEC, 2017). Hay al menos diez empresas del sector que cuentan con diversas plantas de fabricación de sistemas de aire acondicionado. En su mayoría son de capital extranjero, con excepción de una que se dedica a la producción de chillers. El resto fabrica principalmente sistemas divididos, de paquete y de ductos, que se exportan en su mayoría a Estados Unidos, así como a otras partes del mundo. Estas empresas se localizan en Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas, Baja California y San Luis Potosí. En la Tabla 2 se presenta el consumo en AC por subsectores, tanto para OEM como servicios, durante 2017. 

3.2 Refrigeración comercial (RC)

La RC es el segundo sector en importancia dentro del consumo nacional de HFC, con alrededor de 8.79 MtCO2e en 2017. El R-404A es la sustancia que más se consume en la refrigeración comercial (con 80%), seguida por el R-507A (13%) y el HFC-134a (4%). Los tres subsectores que usan HFC son los de sistemas centralizados (para supermercados), unidades condensadoras (para diversos comercios e industrias) y equipos autocontenidos (como congeladores, vitrinas y enfriadores de bebidas plug-in). El R-404A es usado en los tres subsectores mencionados. El R-507A se emplea  principalmente como sustituto del HCFC-22 en sistemas centralizados, mientras que el HFC-134a se usa en unidades condensadoras y equipos autocontenidos. En México, hay tres empresas de manufactura de sistemas 

centralizados y unidades condensadoras, de las cuales sólo una es nacional. En el caso de equipos autocontenidos, existen varias empresas mexicanas de gran presencia comercial, así como dos de capital extranjero. Estas empresas se localizan en Nuevo León, Querétaro, Guanajuato, Yucatán y Ciudad de México. En la Tabla 4 se presenta el consumo de HFC en 2017 para los subsectores de refrigeración comercial. En este apartado es de relevancia señalar el alto consumo destinado al servicio de sistemas centralizados de refrigeración comercial. Hay diversos factores que inciden en el uso de refrigerantes en este sector, entre los que destacan el tamaño de los sistemas, la cantidad de tuberías y ductos que los componen, la antigüedad de los equipos, la falta de mantenimiento preventivo y la ausencia de recuperación de refrigerante durante el mismo, por mencionar algunos.

 En nuestra próxima edición continuaremos con la segunda parte de esta publicación.